近日，江蘇興化市市場監(jiān)督管理局連續(xù)接到職業(yè)打假人舉報(bào)：稱部分核準(zhǔn)經(jīng)營項(xiàng)目為預(yù)包裝食品銷售的入網(wǎng)食品經(jīng)營者在電商平臺(tái)擅自銷售散裝稱重食品，由于散裝稱重食品屬《食品安全法》中所指的散裝食品，該行為違反了《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》第十六條第一款所指：入網(wǎng)食品經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照許可的經(jīng)營項(xiàng)目范圍從事食品經(jīng)營之規(guī)定，市場監(jiān)管部門應(yīng)按照該《辦法》第三十八條的規(guī)定進(jìn)行處罰。(第三十八條規(guī)定：違反本辦法第十六條規(guī)定，入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營者未依法取得食品生產(chǎn)經(jīng)營許可的，或者入網(wǎng)食品生產(chǎn)者超過許可的類別范圍銷售食品、入網(wǎng)食品經(jīng)營者超過許可的經(jīng)營項(xiàng)目范圍從事食品經(jīng)營的，依照食品安全法第一百二十二條的規(guī)定處罰。)

接到舉報(bào)后，執(zhí)法人員立即對(duì)職業(yè)打假人反映的情況進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)舉報(bào)人所指的散裝稱重食品并非散裝醬蒜頭等裸裝食品，而為小包裝的果凍、阜寧大糕、鴨脖之類的食品，其包裝上標(biāo)注的內(nèi)容與《食品安全法》對(duì)預(yù)包裝食品的標(biāo)注要求基本一致，僅缺少凈含量方面的標(biāo)注，入網(wǎng)食品經(jīng)營者對(duì)舉報(bào)人反映的情況也全部予以承認(rèn)。在案件事實(shí)基本屬實(shí)的情況下，對(duì)舉報(bào)人反映的問題，如何進(jìn)行定性，執(zhí)法人員產(chǎn)生了分歧：

一種意見認(rèn)為：

衛(wèi)生部2004年1月1日頒布實(shí)施的《散裝食品衛(wèi)生管理規(guī)范》第二條第二款規(guī)定：本規(guī)范所稱散裝食品是指無預(yù)包裝的食品、食品原料及加工半成品，但不包括新鮮果蔬，以及需清洗后加工的原糧、鮮凍禽畜產(chǎn)品和水產(chǎn)品等?？梢?，散裝食品，應(yīng)為“裸裝”食品，是那些沒有進(jìn)行包裝即進(jìn)行零售的食品。入網(wǎng)食品經(jīng)營者銷售的散裝稱重的食品由于是包裝完好的食品，不能認(rèn)定為散裝食品，而應(yīng)認(rèn)定為預(yù)包裝食品。對(duì)于其未標(biāo)注凈含量的問題，就認(rèn)定其行為違反了《食品安全法》第六十七條第一款關(guān)于預(yù)包裝食品的包裝上應(yīng)當(dāng)有標(biāo)簽，標(biāo)簽應(yīng)當(dāng)標(biāo)明名稱、規(guī)格、凈含量、生產(chǎn)日期等事項(xiàng)的規(guī)定。但對(duì)于散裝稱重的食品來講，凈含量未不標(biāo)注，不影響食品安全且不會(huì)對(duì)消費(fèi)者造成誤導(dǎo)，應(yīng)依據(jù)《食品安全法》第一百二十五條第二款規(guī)定進(jìn)行處理，即生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑的標(biāo)簽、說明書存在瑕疵但不影響食品安全且不會(huì)對(duì)消費(fèi)者造成誤導(dǎo)的，由縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令改正;拒不改正的，處二千元以下罰款。

第二條意見認(rèn)為：

入網(wǎng)食品經(jīng)營者銷售的散裝稱重的食品應(yīng)認(rèn)定為散裝食品。被舉報(bào)人超出核準(zhǔn)的經(jīng)營項(xiàng)目在網(wǎng)上從事散裝稱重的散裝食品銷售，該行為違反了《食品經(jīng)營許可管理辦法》第十條關(guān)于申請(qǐng)食品經(jīng)營許可，應(yīng)當(dāng)按照食品經(jīng)營主體業(yè)態(tài)和經(jīng)營項(xiàng)目分類提出，食品經(jīng)營項(xiàng)目分為預(yù)包裝食品銷售、散裝食品銷售、特殊食品銷售等之規(guī)定。依據(jù)該《辦法》第四十九條規(guī)定進(jìn)行處理，即違反本辦法第二十七條規(guī)定第一款規(guī)定，食品經(jīng)營許可證載明的許可事項(xiàng)發(fā)生變化，食品經(jīng)營者未按規(guī)定申請(qǐng)變更經(jīng)營許可的，由原發(fā)證的食品藥品監(jiān)督管理部門責(zé)令改正，給予警告;拒不改正的，處2000元以上1萬元以下罰款。

第三種意見認(rèn)為：

被舉報(bào)人在網(wǎng)上銷售的散裝稱重食品應(yīng)為散裝食品。該行為違反了《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》第十六條第一款所指：入網(wǎng)食品經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)按照許可的經(jīng)營項(xiàng)目范圍從事食品經(jīng)營之規(guī)定，應(yīng)按照該《辦法》第三十八條的規(guī)定進(jìn)行處罰。即違反本辦法第十六條規(guī)定，入網(wǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營者未依法取得食品生產(chǎn)經(jīng)營許可的，或者入網(wǎng)食品生產(chǎn)者超過許可的類別范圍銷售食品、入網(wǎng)食品經(jīng)營者超過許可的經(jīng)營項(xiàng)目范圍從事食品經(jīng)營的，依照食品安全法第一百二十二條的規(guī)定處罰。(《食品安全法》第一百二十二條第一款規(guī)定：違反本法規(guī)定，未取得食品生產(chǎn)經(jīng)營許可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，或者未取得食品添加劑生產(chǎn)許可從事食品添加劑生產(chǎn)活動(dòng)的，由縣級(jí)以上人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門沒收違法所得和違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑以及用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設(shè)備、原料等食品;違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，并處五萬元以上十萬元以下的罰款;貨值金額一萬元以上的，并處貨值金額十倍以下二十倍以下的罰款。)

筆者同意第三種意見，理由為：

一、《食品安全法》第一百五十條對(duì)預(yù)包裝食品進(jìn)行了界定：指預(yù)先定量包裝或制作在包裝材料、容器中的食品。食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)《預(yù)包裝食品標(biāo)簽通則》(GB7718-2011)也明確指出：預(yù)包裝食品是指預(yù)先定量包裝或者制作在包裝材料和容器中的食品，包括預(yù)先定量包裝以及預(yù)先定量制作在包裝材料和容器中并且在一定量范圍內(nèi)具有統(tǒng)一的質(zhì)量或體積標(biāo)識(shí)的食品。

可見“預(yù)先定量”是衡量預(yù)包裝食品的關(guān)鍵要素，入網(wǎng)食品經(jīng)營者銷售的散裝稱重的食品雖然具有包裝材料或容器，但由于沒有“預(yù)先定量”，并且在一定量范圍內(nèi)不具有統(tǒng)一的質(zhì)量或體積標(biāo)識(shí)，不應(yīng)將其認(rèn)定為預(yù)包裝食品。

同時(shí)，《散裝食品衛(wèi)生管理規(guī)范》第一條規(guī)定：為加強(qiáng)散裝食品經(jīng)營過程中的衛(wèi)生管理，保障消費(fèi)者健康，依據(jù)《中華人民共和國食品衛(wèi)生法》的有關(guān)規(guī)定，制訂本規(guī)范。該規(guī)范目前雖未明文廢止，但《食品衛(wèi)生法》已被明文廢止，其法律效力存疑。同時(shí)，《食品安全法》第二十五條規(guī)定：食品安全標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。除食品安全標(biāo)準(zhǔn)外，不得制定其他食品強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。以《散裝食品衛(wèi)生管理規(guī)范》作為對(duì)散裝食品的界定依據(jù)，顯然不符合《食品安全法》的立法精神。

散裝食品最大的特點(diǎn)是非“預(yù)先定量”。散裝食品可以有包裝，比如拆零后銷售的糕點(diǎn)(如阜寧大糕等)，在拆零前是預(yù)包裝食品，拆零后則為散裝食品;也可以是無包裝，比如拆零銷售的大米。因此，是否有包裝并不是區(qū)分散裝食品和預(yù)包裝食品的標(biāo)志，是否“預(yù)先定量”才是區(qū)分散裝食品和預(yù)包裝食品的標(biāo)志。

二、《食品經(jīng)營許可管理辦法》(2015年10月1日實(shí)施)和《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》(2016年10月1日實(shí)施)均為國家食品藥品監(jiān)督管理總局制定，在法律法規(guī)的適用上，應(yīng)遵循《立法法》第九十二條規(guī)定，即同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定;新的規(guī)定與舊的規(guī)定不致的，適用新的規(guī)定?？梢?，在此適用《網(wǎng)絡(luò)食品安全違法行為查處辦法》進(jìn)行定性處罰較為準(zhǔn)確。需要提醒的是，由于這兩部規(guī)章之間不存在新法與舊法的關(guān)系，不能適用從舊兼從輕的原則。

三、對(duì)于食品生產(chǎn)企業(yè)來講，如將散裝稱重的食品認(rèn)定為預(yù)包裝食品，其必然面臨標(biāo)簽標(biāo)注不全的問題，而將其認(rèn)定為散裝食品，則無此問題。而食品生產(chǎn)企業(yè)在申領(lǐng)食品生產(chǎn)許可證過程中，只有食品類別的區(qū)分，而無預(yù)包裝、散裝等項(xiàng)目之分，故從趨利避害的本能來講，生產(chǎn)企業(yè)肯定也傾向于將該散裝稱重的食品認(rèn)定為散裝食品。

另外，由于被舉報(bào)人在網(wǎng)上銷售的散裝稱重的食品雖為《食品安全法》所指的散裝食品，但其區(qū)別于散裝食品中的“裸裝食品”，在食品經(jīng)營許可和食品安全管理中可參照預(yù)包裝食品的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核查和管理，被舉報(bào)人未辦理散裝食品銷售許可項(xiàng)目的情況下，在銷售該類散裝稱重食品過程中并不足以影響食品安全，因此，在實(shí)際處理過程中，在責(zé)令被舉報(bào)人改正違法行為的同時(shí)，可依據(jù)《行政處罰法》第二十七條的規(guī)定，予以從輕或減輕行政處罰有至于不予行政處罰。(居明峰)